Trabajo realizado por Pedro Maillard Bauer, dentro de la Maestría en Derecho Administrativo, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad Mayor de San Andrés, para el Módulo Sistema de Administración del Personal a cargo del Dr. José Uría G.

BREVE ENSAYO SOBRE LA FUNCIÓN PÚBLICA, CARRERA ADMINISTRATIVA Y SERVICIO CIVIL EN BOLIVIA

INTRODUCCIÓN

Entendemos como Función Pública, al conjunto de la Administración Pública, la actividad de los funcionarios públicos o toda actividad realizada por el Estado, ya sea directa o indirectamente, mediante la participación de particulares (concesionarios -obra pública y sus contrataciones- u otros tipos de relación de trabajo o servicios).

La contratación para el desempeño de funciones públicas, acorde a la teoría y a recomendaciones de buenas prácticas, debe enmarcarse en dos aspectos fundamentales: 1.- La necesidad por parte de la entidad del servicio personal, en sí mismo, con el fin de alcanzar sus objetivos y el bien común, y; 2.- Que la persona contratada para ocupar un cargo o proveer un servicio, cumpla con el perfil y requisitos previa y adecuadamente establecidos.

En ese marco, la Carrera Administrativa, un sistema técnico de administración de personal, cuyo objeto busca garantizar la eficiencia de la administración pública, ofreciendo estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público y el ascenso del personal. Es así que el mérito (entendíendolo como la hoja de vida y formación, para el postulante, o todo ello más el desempeño dentro de la institución para el funcionario), mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna, se convierte en el instrumento para alcanzar esa garantía, fin para el que fue creado la Carrera.

Asimismo, tenemos el Servicio Civil, lo cual vendría a ser un grupo de vasallos leales a la autoridad en ejercicio del poder, originalmente, leales al Rey. Su tradición data de la época de las monarquías europeas y su fin es la realización efectiva de las ideas políticas que sustentan los gobernantes. En suma, son un cuerpo de funcionarios altamente preparados, cuya lealtad no va hacia consigna política alguna, que se supone serán igualmente competentes y leales bajo cualquier presidente, ministro o gobierno.

En Bolivia, la Función Pública es ejercida tanto por funcionarios de carrera, como por personal eventual e incluso consultores cuya calidad de servidores es y ha sido cuestionada, teniendo grandes contradicciones a raíz de criterios, instructivas y publicaciones realizadas por la Contraloría General del Estado. Por su parte, el Servicio Civil, es entendido como "el conjunto de reglas y procedimientos administrativos que controla y dirige a los recursos humanos"1.

De lo brevemente expuesto, se puede colegir que en Bolivia, el Servicio Civil, en lugar de ser una tradición o un cuerpo preparado al servicio del gobernante, es un puente que comunica a los ciudadanos con el gobierno, puesto que son los funcionarios públicos mismos; se trata de aquel trabajador, que opera dentro del Estado y es responsable por llevar a cabo de manera directa toda actividad de éste, siendo parte de la Carrera Administrativa.

Es menester mencionar que el presente ensayo, posee comentarios subjetivos, críticos y bastante personales, por lo que a criterio de muchos, puede carecer de una postura científica.


EL RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL EN BOLIVIA

En el modelo de organización burocrático boliviano, el Servicio Civil, forma una parte sustancial, debido a sus características de impersonalidad, eficiencia y creación de rutinas en los procesos de administración.


El marco normativo general, está compuesto por:

  • Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público.
  • Resolución Administrativa SSC-002/2008 de 07 de mayo de 2008, Reglamento de Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa.
  • Resolución Administrativa SSC-001/2008 de 25 de marzo de 2008, Reglamento de Presentes Susceptibles de ser Incorporados al Patrimonio del Estado.
  • Resolución Administrativa SSC-006/2004 de 09 de febrero de 2004, Reglamento de Supervisión.
  • Resolución Administrativa SSC-002/2002 de 28 de enero de 2002, Reglamento de Autorizacion de Empresas Privadas para procesos de selección de personal del sector público.
  • Resolución Administrativa SSC-003/2002 de 28 de enero de 2002, Reglamento de Autorización del Ejercicio Público por Incompatibilidad de Parentesco.
  • Cartas Circulares e Instructivas
  • Decreto Supremo Nº 26319 de 15 de septiembre de 2001, Procedimientos de Recursos de Revocatoria y Jerárquico.
  • Precedentes Legales Administrativos (IRJ).
  • Cartas, circulares e instructivas, emanadas de la Superintencia del Servicio Civil.
  • Resolución Ministerial Nº 722/12 de 20 de septiembre de 2012 y Guía para la aprobación del Código de Ética Institucional.
  • Normativa interna de cada institución.

El modelo burocrático asume que ciertas condiciones, como el establecimiento de jerarquías, la carrera, la especialización y la diferenciación son necesarias para el eficiente funcionamiento de la Administración Pública. Estos sistemas, basados en normas más o menos estables y exhaustivas, buscan ser impersonales, ofrecer el mismo tratamiento o servicio a todo el mundo y garantizar la seguridad jurídica y eficacia de la administración.

El entorno descrito, hace del Servicio Civil, una piedra angular de los sistemas políticos democráticos, porque constituye un pilar de la comunicación entre gobernantes y gobernados. Exige neutralidad por parte de los funcionarios, predisposición para actuar cabalmente en el desempeño de sus funciones, obtención de objetivos y prestar un servicio en beneficio de la ciudadanía, al margen de preferencias subjetivas o políticas.

Lamentablemente, como ya expresó Alfonso Moreno Gil, en su artículo Función Pública, el año de 1999, a tiempo de presentarse la Ley del Estatuto del Funcionario Público, "...poco de esto se aplica en las instituciones públicas del país. Se ha hecho costumbre convertir a las dependencias estatales en agencias políticas de empleo. Se utiliza el poder para crear cargos innecesarios y llenar de militantes las oficinas públicas, sin que se califique -en muchos casos- la capacidad de los contratados..."2


EL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PÚBLICO

Desde 1834, que encontramos esbozos, dentro del Código Penal, de una preocupación estatal por la estabilidad del funcionario público, pasando por reformas constitucionales que establecen que los Funcionarios y Empleados Públicos son Servidores exclusivos de los intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno, tenemos en la mira al servidor público y la necesidad de su estabilidad y neutralidad.

En 1949, a instancias del Poder Ejecutivo, es encomendado a los profesores Revilla Quezada y Roberto Pérez Patón, la redacción de un anteproyecto de "Estatuto de Funcionarios Públicos", mismo que quedó como sólo un anteproyecto. En 1954, se creó el Comité Nacional de Administración Pública, con la misión de elaborar un nuevo anteproyecto del Estatuto del Funcionario Público, que tampoco fue aprobado o promulgado mediante medida alguna. Así, hemos tenido intentos de regulación en 1959.

En 1973, se dicta el DL.11049, aprobando las leyes del Sistema Nacional de Personal y de la Carrera Administrativa; inspirada la primera de ellas en que el funcionario es el elemento básico de la Administración Pública en la consecución de sus fines, puesto que el éxito de los programas que ejecuta el Gobierno, se encuentra en función directa a su capacidad, efectividad y honestidad.

Ello lleva a preguntarse, ¿por qué una Ley y no un Decreto Reglamentario?, sea cualfuere la respuesta, lo importante es que tenemos una normativa que pese a sus limitaciones, es valorada satisfactoriamente como un aporte efectivo de nuestro incipiente sistema.

El Estatuto del Funcionario Público, contiene en su Título Preliminar los Principios que lo regirán, pudiendo sintetizarse en el servicio exclusivo a los intereses de la colectividad, igualdad de oportunidades, reconocimiento al mérito, capacidad e idoneidad para desempeñar cargos públicos y adopta la honestidad y la ética como esenciales en el desempeño del servicio público; En el Título Primero, describe su objeto y el ámbito de su aplicación, donde resalta de sobremanera que regule "la relación del Estado con sus Servidores Públicos" y no así "Administración Pública", que abarcaría a los tres poderes de ese entonces.

Comprende:

  • A todos los Servidores Públicos que presten el servicio en relación de dependencia.
  • A los que trabajen, en cualquier Entidad del Estado (independientemente de la fuente de su remuneración).
  • A las Entidades autónomas, autárquicas y descentralizadas.
  • Enumera descriptivamente a las carreras administrativas, en los Gobiernos Municipales, Universitarios; Escalafón Judicial, Ministerio Público; Servicio Exterior y Escalafón Diplomático; Magisterio; Salud Pública y Seguridad Social, para decir que éstos se regularán por su legislación especial, aplicable en el marco de la presente ley.
  • Y por último señala que para los Servidores Públicos, dependientes de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, solamente regirá en lo relacionado a la Ética Pública y a la Declaración de Bienes y Rentas.



LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA

La Carrera Administrativa en Bolivia, es un sistema técnico de administración de personal, que se establece con el objeto de promover:

  • La eficiencia de la actividad administrativa.
  • El desarrollo laboral de sus funcionarios, tendiente a su profesionalización.
  • La permanencia condicionada a su desempeño.

Para su implementación requiere de la aplicación de distintos procesos, los cuales se enumeran a continuación:
- Procesos de dotación de personal para el ejercicio de la Función Pública.
    * Cuantificación de la demanda
    * Programación operativa individual-anual
    * Valoración de puestos y remuneración
    * Reclutamiento de personal
    * Selección
    * Inducción o integración
    * Prohibiciones y sanciones
- Evaluación, movilidad y promoción
    * La Permanencia y retiro
    * La Movilidad
    * La Promoción
    * Capacitación productiva
    * Programas de capacitación
    * Control por capacitación
- Incentivos y motivaciones
- Retiro

Para supervisar el régimen y gestión de la Carrera Administrativa en todas las Entidades Públicas comprendidas dentro de la Ley 2027, fue creada la Superintendencia del Servicio Civil.

Desde su aparición, marcó expectativas y esperanzas para que acorte la brecha entre la norma y la realidad, se esperaba que a través de ésta institución, la Carrera Administrativa, sea una realidad. El sueño de una Adminsitración Pública, eficiente, neutra y con funcionarios idóneos.

El pesar de muchos, que es reflejado en más de un texto jurídico, comentario político o sátira humorística, se trata de todo lo contrario.

La Carrera Administrativa, no fue la respuesta que esperaba la ciudadanía para la superación de problemas como favoritismos políticos o desiciones discrecionales, ya que la ingenua premisa de que haya constantemente un correcto, eficaz y transparente accionar administrativo en todas las reparticiones estatales fue nada más una quimera que no pudo cumplirse debido a un patente resentimiento de los funcionarios/servidores por la excepción del pago de muchos beneficios sociales en contra suya.

La Carrera Adminsitrativa, no es ahora una lejana realidad, sino una utopía que cada vez es más aplastada por el monstruo de las consultorías, el demonio de los contratos por servicios generales y la facilidad de contratación de personal eventual.

A través de éstos mecanismos,  las personas que realizan el servicio público se hallan privados de uno de los elementos más importantes para cualquier trabajador, no tienen acceso a un cobro de beneficios sociales, es decir, a una indemnización. Éste entre otros factores, incide negativamente en la consecución de los fines diseñados y exigidos a momento de conceptualizar la Constitución Política del Estado y el diseño de la Carrera Administrativa.


LA CORRUPCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La corrupción es una realidad presente en todos los países, afecta la estabilidad de sus sistemas políticos y sus instituciones, lesiona la economía y moral de sus habitantes. De este fenómeno no escapa la carrera administrativa.

El inicio de la corrupción en la Administración Pública, está en el funcionario, aquel hombre que debería ser probo y correctamente seleccionado, que en realidad no lo es o que muta dentro de sus funciones.

Por una parte, tenemos a aquel que entró por favoritismos políticos, la experiencia nos conduce a decir que no será un funcionario correcto, pues se encuentra ligado a una bandera política y a devolver ese favor, retribuir la preferencia y pagar con creces el beneficio de trabajar en un cargo bien remunerado.

Por otra, tenemos al funcionario que sí ingresó correctamente, empero, al verse beneficiado por el cargo, rodeado por tentaciones, su comportamiento se desvía en pro de obtener ganancias pecuniarias o posición social, degenerándose cada vez más, al punto de no saber cuál es peor, si el que entró por favoritismos o el que una vez adentro, se convierte en una especie de sanguijuela del sistema.

Por último, tenemos el poco control sobre los funcionarios de carrera, ya que, por favores políticos, obtienen la protección suficiente como para eternizarse en cargos, sin importar sus resultados u obras.  La implementación de un sistema de control informático, podría ser una solución, puesto que dejaría de manera transparente, a disposición de toda la población, una herramienta de control social.

Las evaluaciones y sus resultados puestos en conocimiento público mediante herramientas de gestión social son justas y necesarias, deben ser más periódicas.

Otro gran problema que infiere sobre la corrupción, es el régimen normativo.  En lugar de soluciones, existen normas "parche", que van desde cuerpos radicales como la Ley Nº 004, hasta códigos de ética institucionales, que jamás son aplicados y dejan mucho que desear sobre procedimientos.


CONCLUSIONES


  • Bolivia posee un sistema jurídico que conlleva a una administración pública con principios, estable y que procura un servicio en pro de la comunidad, dentro de un modelo de organización burocrático cuya piedra angular es el Servicio Civil.
  • El concepto de Carrera Administrativa, más el principio de estabilidad laboral que contiene el Estatuto del Funcionario Público, no son cumplidos, teniendo a las instituciones públicas como una especie de agencias políticas de empleo.
  • La Carrera Administrativa existe, lamentablemente se encuentra mellada por la corrupción.
  • Es necesario un sistema de control efectivo, preferentemente a través de medios informáticos transparentes y de acceso público.

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REFERENCIAS

1 MARIACA TARQUI, Gustavo. "ANÁLISIS DEL REGISTRO DE LAS CARRERAS ADMINISTRATIVAS DEL SERVICIO CIVIL EN BOLIVIA, UNA VISIÓN SOBRE UN SISTEMA ÚNICO DE REGISTRO DE RECURSOS HUMANOS". Publicado en www.slideshare.net. Pag. 5
2MORENO GIL, Alfonso. Artículo: "LA FUNCIÓN PÚBLICA". Publicado en http://www.eforobolivia.org. Santa Cruz, 24 de octubre de 1999.
Ultima modificación: Septiembre 13, 2013, 07:14:46 PM por p-chan